2017年，佛山市行政案件集中管辖改革试点进入第二个年头，各项工作渐入佳境。一年来，在上级法院指导和佛山市五区行政机关的支持下，顺德法院行政审判继续坚持“优化整合、统一标准、提升素质、打造品牌”工作思路，坚持问题导向，认真总结和梳理集中管辖一年来的经验，围绕集中管辖带来的新变化，破解难题，精准施策，打造“集中+互动”式的行政诉讼顺德模式，有效化解行政争议，监督行政机关依法行政，并有效发挥集中管辖的集聚和统一指导效应，加强司法行政良性互动，促进法治政府、法治社会的建设。

2017年的行政诉讼收案数保持了高位运行但略有下降的情况，全年共收案件2017件，其中新收案件1448件，对比2016年全市基层法院受理案件数减少244件。结案情况方面，2017年，结案数大幅上升，全年审结案件1461件，比2016年多结511件，增幅达53.8%。案件审理呈现出以下特点：

一　　滥诉情况得到一定程度上的遏制。随着立案登记制的进一步深化和完善，加大对滥诉、缠诉、闹诉等以诉讼为手段谋求不合理、不正当目的案件的甄别力度，一年来滥诉情况大为减少，以有限的司法资源最大限度保护了人民群众的合理诉求和保障行政机关依法行政。

二　　案件类型呈多样化且主要类型集中。2017年新收案件类型超过12种，几乎涵盖了行政机关职权的各个方面，但案件数量依然集中在“老四类”即：农村集体经济组织成员资格确认、劳动和社会保障处理、土地房屋城建规划和公安行政处罚四大类别。其中农村集体经济组织成员资格确认案件628件，占43.4%；劳动和社会保障类（劳动和社保）案件383件，占26.5%；土地房屋城乡建设类（规划、拆迁、房屋登记、城建）案件151件，占10.4％；公安类案件143件，占9.9%；上述四类案件占了新收案件数的90.1%。其他如政府信息公开类、工商类、教育类、环保类、计生类、税务类案件数量相对较少，分别为32件、27件、24件、17件、12件、11件，另有其他案件20件，占9.9%。

三　　各区案件数分布不均。受推进和实施农村集体经济组织股权改革工作的影响，南海区案件数量依然最多，案件数量为727件，占新收案件数的50.2%，对比集中管辖的第一个年度上升了1.5个百分点。其他四区以及市直机关分别为顺德251件、禅城161件、三水120件、高明88件、市直机关90件。另外，还有其他行政机关案件11件。

四　　疑难案件、新类型案件有所增加。2017年，我院受理了铁路公安行政处罚、出入境检验检疫局信息公开、教育局招生行政管理、教育局吊销办学许可、体育局投诉处理、司法局行政答复、司法局行政处罚、民政殡葬行政许可、迁移绿化行政许可、中国人民银行票据行政处罚、公租房清退、住房公积金行政处理、行政协议、司法救助等一批新类型的疑难复杂案件，其中受理行政协议案件21件，比2016年增加13件，增长163%。特别是随着农村集体经济股权的进一步深化，一些暴露农村集体经济组织管理深层次问题和体现基层农村多样化、差异化特点的情况开始显现，并且随着社会的发展、法律法规的修订以及政策的变化，原有县级政府关于农村集体经济组织成员资格界定规定存在一定的滞后性。此外，随着行政协议范围的明确，行政协议案件的数量在2017年也呈现出较大的增长。

五　　行政机关败诉率有所上升但总体仍然较低。2016年全市行政机关败诉（已生效）案件20件，占结案数的2.5%。但2017年已生效的行政机关败诉案件数为75件，占结案数的5.13%。败诉案件主要集中在农村集体经济组织成员资格纠纷（51件）和劳动社保（11件）两类案件。另外，裁定准予原告撤诉和按撤诉处理的案件亦增长明显，全年共裁定原告撤诉344件，比集中管辖第一年度的165件，增多179件。因此，从数量上看，经过司法审查行政案件所呈现出的行政机关行政执法质量仍然有待提升，应予重视。

为进一步发挥行政诉讼集中管辖在保护人民群众合法权益及监督行政机关依法行使职权的作用，我院围绕“优化整合、统一标准、提升素质、打造品牌”工作思路，深入推进行政诉讼顺德平台建设，搭建了“集中+互动”的开放式集中模式，即通过集中管辖带来的案件集中效应，建立科学的目标机制，优化审判思路、统一裁判标准，汇集经司法审查案件后转化成的法治经验，通过调研、座谈、巡回审判等方式，变被动的审判为主动化解，进一步强化五区行政机关在法治经验互动，发挥集中管辖的最大效应。具体如下：

构建相对集中的专业化审判团队　　立足于集中管辖后，案件数量规模的提升和类型的多样化，我院行政审判庭围绕专业化审判和统一裁判标准的方向，根据案件数量和类型的部分情况，进行了相对集中的专业化分工，组建了农村集体经济组织成员资格纠纷、劳动社保、国土城建、环保运输、公安执法、信息公开、市场监督、税务等八个审判小组。在保持全庭法官收结案均衡的情况下，各小组法官相对集中审理相对应的案件类型，通过专业化的审判提升审判质效，统一裁判标准。

建立完善司法促进公正执法的有效载体　　在完成繁重的办案工作任务之外，我院积极参与有关行政执法的调研工作，编撰发布了行政非诉案件审查报告、行政案件集中管辖周年情况白皮书、行政审判资讯（三期），积极参与上级法院、各行政机关组织的各项调研座谈会，通报我院行政审判思路，并深入总结司法审查中发现的行政机关在履职中存在的优缺点，以集中管辖法院为“点”，以全市各行政机关行为为“面”，在各区法制办的支持下，形成法院与行政机关之间、各区行政机关之间良性互动的局面。同时，还向有关部门发出情况通报3份、司法建议5份，以上举措都得到了行政机关的积极回应。

坚持以人民为中心的司法理念　　建立法官分区联络制度，将法官分成6个小组分别负责与市直机关和各区的联络，通过专人、专责的联络制度，有效保障司法、行政之间的良好沟通。建立巡回审判机制，设立全市首家国土城建巡回法庭，在高明、三水区设立两个巡回审判法庭，选取典型性的案件，通过在巡回法庭的常态化审判和在禅城、南海区的不定期巡回审判，有效利用当地优质审判资源，减少当事人因路途较远带来的诉累，并通过巡回审判展现行政案件集中管辖在保障人民群众合法权益和监督、保障行政机关依法行政中的积极作用。科学合理安排庭审时间，为减少集中管辖对其他四区行政机关以及其他当事人参加诉讼带来的不便，我院行政审判庭合理科学安排庭审时间，在保持顺德区案件上午九点开庭或者下午2点半开庭的基础上，将其他四区案件的庭审时间安排在上午九点半或者下午2点半后进行，保障其他四区当事人更方便参加诉讼。

聚焦乡村振兴战略，妥善处理涉农行政案件

针对各区农村集体经济组织股权改革实践中出现的新情况，及时形成了处理农村集体经济组织成员资格待遇纠纷的会议纪要等文件，全年共审理此类纠纷案件628件，判决被告行政机关败诉或纠正行政机关不作为52件，有力保护了村民的合法权益，促进和规范最基层的镇政府、街道办事处依法行政。

工作亮点

亮点1

总结了具有借鉴意义的执法和应诉经验。随着人民群众依法维权意识的提升以及我国法治政府建设的逐步深入，我国对行政机关依法行政以及参加行政诉讼的要求亦不断提高。但与此同时，随着以简政放权、服务型政府为内容的行政体制改革的推进，原属于区一级行政机关工作人员集中行使的行政职权通过委托或者在镇街设立分局分散至各镇街实施，导致了行政执法人员的分散化和因镇街人员结构不同导致的执法水平、应诉水平差异化，影响了行政执法、应诉水平的稳步提升。因此，如何强化对分散在各镇街工作人员的管理，提升执法人员的执法和应诉水平，成为区属部门在法规工作方面的重要内容。在该情况下，部分行政机关通过对行政执法和应诉工作的总结，形成了具有借鉴意义和指导性意义的经验，更好保证行政执法的统一性和应诉水平的提升。如南海区人力资源和社会保障局总结多年来的应诉工作，形成了《做好行政应诉工作 提高依法行政能力》的经验介绍，高明区荷城街道按照高明区政府关于农村集体经济组织成员资格界定的要求先行先试，结合司法经验和荷城特色，形成了农村集体经济组织成员资格界定的荷城经验，在高明区推广。

亮点2

自动纠错与和解意识进一步增强。通过行政诉讼实现行政争议的实质性化解是行政诉讼核心的价值追求。一方面在于有效维护了人民群众的合法权益，另一方面在于通过行政诉讼的原告、被告两造构造功能，促进行政机关积极面对人民群众的诉求，主动反思行政过程中的得失与偏差，从而促进依法行政。2017年，我院共裁定准许原告撤诉案件344件，同比集中管辖的第一个年度大幅上升。该类型案件主要是在行政机关主动纠正被诉行政行为之后，原告的诉讼请求得到满足而撤诉，这说明行政机关在面对原告的诉求，对被诉的行政行为主动纠错并和当事人沟通的主动性和意愿进一步增强，突显了行政机关不回避错误和主动听取当事人、法院意见的主动担当，有效增强了政府公信，节约了司法资源，促进了官民和谐。如余某某诉佛山市高明区某局行政登记纠纷一案中，被告在收到应诉材料后，主动对被诉的登记行为予以审查并主动与当事人、法院沟通，听取当事人和法院意见，核实原告提交的证据材料和原始登记档案，在充分核查的情况下，对被诉的登记行为予以纠正，原告对案件亦提出撤诉申请。

亮点3

更加重视依法行政和执法人员能力培养。一是作出行政行为更加注重前期调研与沟通，广泛听取意见。如顺德区在制定涉及农村集体经济组织成员资格认定及待遇分配的指导性意见时，组织相关镇街工作人员进行讨论，并听取法院意见，有效确保政策的可执行性、合法性和权威性。二是更加注重对实践中疑难问题的研讨。收集行政执法和司法实践中典型性和疑难性的问题组织相关的执法人员并邀请法院参与集中的讨论。如南海区人力资源和社会保障局组织了行政案件争议案件研讨会，就相关争议问题进行讨论，形成统一意见，有效降低了行政机关在该领域行政诉讼案件中的败诉率。三是注重提升行政执法业务水平。市国税系统组建了专门的法律研讨小组，形成了常态化的行政执法涉法涉诉问题的讨论机制。同时，主动邀请法官就行政执法、行政应诉等方面的问题为一线执法人员授课并解答执法过程中遇到的问题。

此外，在行政机关负责人出庭应诉工作方面亦得到有效的落实，绝大多数行政机关能按照我院的行政机关负责人出庭通知书安排负责人出庭应诉，全年行政机关负责人出庭应诉率为98.05%。但亦存在极个别行政机关未按规定委派负责人出庭应诉的情况，我院对此发出司法建议，相关行政机关知悉后予以了查处纠正。

存在问题

问题1

怠于履职，行政不作为问题依然突出。在生效的行政机关败诉的76件案件当中，20件为行政不作为案件，比例达到26.3%，其中15件为原告申请镇街政府处理农村集体经济组织成员资格，超过法定期限后镇街政府没有就原告的申请作出处理决定。经过多年的司法实践，处理农村集体经济组织成员资格问题是镇街政府的行政职责已无争议，但实践中，镇街政府往往基于减少涉案农村集体经济社成员闹访、对其作出确认申请人成员资格不满的考虑，而故意拖延作出行政处理，在法院作出判决后将法院判决作为履行法定职责的依据。无可否认，维护基层的稳定是行政机关在履行行政职责时必须考虑的因素，但是处理农村集体经济组织成员纠纷作为镇街政府的法定职责，消极的拖延并不能有效化解纠纷，特别是相关的不作为已经为司法所确认违法的情形下，镇街政府再以该方式拖延处理，更有损政府公信，并导致司法资源的浪费。对此，本院将发出司法建议，要求镇街政府依法履职。

问题2

行政主体界定模糊，内设机构超职权作为仍有发生。根据行政诉讼法及司法解释的规定，对外作出行政行为的主体必须是具有独立承担法律责任能力的行政机关或者法律、法规授权的组织，如行政行为事实主体不具有行政主体资格属于重大且明显违法的情形。但实践中，行政机关基于效率或者规避诉讼风险的原因，以内设机构、临时机构的名义超越法定职权进行行政执法活动的情形仍有发生，如杨某某诉被告佛山市顺德区某镇人民政府行政强制一案中，该镇集中开展违法违规用地查处整治行动领导小组办公室以自己的名义作出了案涉《限期拆除违法建（构）筑物通知书》，但佛山市顺德区某镇集中开展违法违规用地查处整治行动领导小组办公室属于佛山市某镇人民政府的临时机构，并不具有查处违反城乡规范违法行为的职权，其以自身名义作出的《限期拆除违法建（构）筑物通知书》明显超越职权，相应的法律后果应由其组建机构即佛山市顺德区某镇人民政府承担。又如，在涉及农村集体经济组织成员资格纠纷的案件中，有少数镇街出于维稳等因素考虑，以内设机构的名义且非处理决定的形式针对当事人的申请作出回复，如南海区某镇人民政府以镇运用行政及司法手段调处农村股权纠纷工作领导组办公室的名义对申请人的申请作出的回复，显然不符合作出行政行为的行政主体的职权法定要求。

问题3

调查取证能力不足，事实认定不清。行政机关在履行行政职责特别是劳动保障部门在履行工伤认定职责时，认定事实的证据往往只有当事人陈述、调查询问笔录等带有强烈主观判断的言词性证据。在该情况下，由于缺乏客观证据的支撑，在相关人员陈述出现矛盾或者在诉讼阶段作出与行政程序中不同的陈述时，往往导致行政机关事实认定不清的败诉后果。如佛山市某某机械装备有限公司诉佛山市某区人力资源和社会保障局及第三人吴某某劳动行政确认一案中，原告为第三人申请工伤认定时，向被告提交的《工伤认定申请表》《工伤事故报告书》故意隐瞒了相关事实，误导被告作出《认定工伤决定书》，但在诉讼中出现了相反的证据，导致被告认定事实的主要证据不足，作出的认定工伤决定书被撤销。此外，在工伤认定案件中，行政机关常以《工伤保险条例》第十九条第二款“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”的规定回应用人单位的主张，但值得注意的是，该规定的适用亦不排除行政机关对其行政行为合法性的举证责任，即使用人单位没有提交否认工伤的证据，但行政机关亦必须提交充分的证据证明其认定事实清楚。

问题4

应诉工作仍有待进一步规范。一方面是超过举证期限提交证据。如原告苏某某、夏某某不服被告佛山市高明区某镇人民政府行政处理决定一案，高明区某镇人民政府于2017年8月1日签收我院邮寄的应诉材料，在没有申请延期举证并得到法院准许的情况下，于2017年9月5日才向我院提交作出被诉行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，明显超过法定举证期限提交证据。另一方面是行政机关负责人或者工作人员出庭应诉流于形式。行政机关负责人出庭应诉体现了行政机关对人民群众诉求和人民法院依法行使审判权的尊重，是法治政府建设成果的重要体现，但是实践中行政机关负责人、工作人员出庭往往流于形式，出庭不出声情况明显，使行政诉讼法规定行政机关负责人、工作人员出庭的意义大打折扣。更为严重的是个别工作人员在庭审时不遵守法庭纪律，玩手机或者从事与庭审无关的工作等，严重损害了行政机关工作人员的形象和公信力。

1.强化问题研判，抓好重点领域依法行政工作　　根据近年来的行政诉讼案件的类型分布情况，案件类型以及案件数量的变化均与地方政府实施的重点领域、重点项目密切相关，如农村集体经济组织管理体制改革导致了农村集体经济组织成员资格纠纷案件的突增，并且从败诉情况看，该类型案件是败诉数量最多的案件类型。因此，建议各级政府部门在推进重点领域工作时应该提前做好研判，减少诉讼风险：▲一是严格坚持依法行政，在法律的框架下做好程序性工作和实体性处理，不能为追求眼前短暂的利益或为完成任务指标而忽视法律法规；▲二是加强与法院沟通，注意听取法院专业法律意见以确保合法性，避免因相关行政行为的合法性被提起诉讼而产生连锁反应，影响整体工作的顺利推进；▲三是做好上下级的统筹，通过市级或者区级的统筹安排，实现辖区内对该类事项处理的统一标准，避免执法标准不一导致的相同问题不同处理，从而产生矛盾纠纷，甚至引发群体性事件；▲四是制定权力清单，加强对镇街内设机构及行政服务中心的监督和指导，厘清与上级业务主管部门的关系，做到职权明确、责任清晰，避免造成当事人过多或反复依赖司法救济，浪费有效司法资源。▲五是充分借鉴先行区域的经验做法，结合司法实践判例指导行政实践。2.继续深化执法人员能力建设，提升执法水平　　执法人员是行政行为的第一手“实操者”，其直接面对当事人、直接面对收集的证据，因此其执法水平的高低往往影响着行政行为的法律效果。由于编制的影响，当前我市执法人员包含有公务员编、事业编、雇员编以及合同制等多种类型编制的执法人员，而在其中存在着资历能力、经验素质的差别，执法水平难以保证。因此建议各级政府、行政机关继续深化执法人员能力的建设：▲一是抓好入口关，招录或者调动时结合所涉及的行政执法类型进行考核，择优录取；▲二是强化培训和完善考核机制，通过岗前和在职的培训以及科学的考核指标，实行优胜劣汰和责任倒查制度，全面提升执法人员素质；▲三是建立内部法律人才库和法律审核机制，强化内部法律专业人才培养，组建内部法律人才班底，实施行政行为作出前进行法律审查、审核的机制，有效保障行政行为的合法性。3.强化证据意识，严格证据标准　　证据是认定事实的基础，是保证行政行为合法的生命线。行政案件是法治政府建设成果的重要体现，一定程度上说是政府的“门面”。　　因此，尽管行政诉讼的证据标准有别于刑事诉讼，我们仍建议行政机关在作出行政行为的过程中，严格证据标准，重视证据的收集，特别是对主要依靠言辞性证据认定事实的工伤认定案件，要以“排除合理怀疑”的标准作为认定事实的目标要求，从否定性的角度考虑是否还存在其他因素对现有证据证实的事实产生否定性结果，尽可能地收集证据查明事实，从而达到认定事实清楚、证据确实充分的要求，也有效避免诉讼中出现相反证言而导致认定事实不清的风险。

一、原告罗某某诉被告佛山市顺德区国土城建和水利局不动产行政登记案

【观点】

行政机关依据法院协助执行通知书实施的行为不属于行政诉讼受案范围

【基本案情】

原告罗某某于2016年9月29日通过淘宝网司法拍卖（变卖）平台拍卖取得位于佛山市顺德区两车库所有权。佛山市顺德区人民法院于2016年10月24日作出（2014）佛顺法乐执字第641号之三《执行裁定书》裁定上述车位归罗某某所有，买受人应在收到本裁定书之日起十五日内到相关管理机构办理过户手续。并于同年10月27日作出（2014）佛顺法乐执字第641号之三《协助执行通知书》，通知书载明“位于佛山市顺德区某车库的所有权转给买受人罗某某所有，在买受人携带相关文书至你处时，如符合相关规定的，请予以协助办理过户手续。”原告于2016年11月8日向被告提出上述车位的过户登记申请，被告于2017年5月12日作出顺不予登记（2017）001《不予登记告知书》。原告罗某某对此不服，向法院提起行政诉讼，要求撤销顺不予登记（2017）001《不予登记告知书》。

【裁判】

裁定驳回原告罗某某的起诉。

【释法说理】

一般认为，行政机关协助执行行为与一般意义上的行政机关行政行为有严格区别，其本质上是司法行为在行政管理中的某种继续和延伸，从而使其不具有可诉性。行政机关不履行协助执行义务时，当事人可以要求人民法院采取执行措施督促其履行，不能通过行政诉讼程序责令领证机关履行协助执行义务。本案中，罗某某持有佛山市顺德区人民法院的协助执行通知书向被告申请办理案涉车库的房地产转移登记，申请表载明的转移方式为“强制性转移”，所以，本案被诉不动产登记行为实质上是被告协助佛山市顺德区人民法院执行的行为，不具有可诉性。罗某某的起诉实质上是通过行政诉讼要求人民法院责令行政机关履行协助执行义务，其选择的救济途径错误。关于行政机关履行法院协助执行行为的可诉性问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款亦明确：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；……”

二、原告广州某公司诉被告佛山市南海区市场监督管理局工商行政登记案

【观点】

行政机关基于民事法律关系对债务人作出的核准登记行为与债权人不具有利害关系

【基本案情】

原告诉南海某某鞋业有限公司、南海某某塑料有限公司金融不良债权追偿纠纷一案，经佛山市南海区人民法院判决：南海某某鞋业有限公司应于本判决发生法律效力之日起十日内支付借款本金500000美元，并从1992年5月7日起至1992年11月7日止以上述借款本金按年利率9.9375%计付利息，从1992年11月8日起至实际清偿之日止按年利率10.13625%计算利息予原告。该判决生效后，经原告申请，佛山市南海区人民法院决定立案执行。原告认为南海县某某实业公司是南海某某鞋业有限公司的投资人，存在出资不实的情况，被告将南海市某某实业公司变更为南海市松岗某某实业有限公司，从公司承担无限责任变更为有限责任，影响了原告的合法权益，为此向本院提起本案诉讼。

【裁判】

驳回原告的起诉。

【释法说理】

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权对行政行为提起诉讼。因此，与被诉的行政行为具有利害关系是当事人提起行政诉讼的首要前提。本案中，原告并非是被告将南海市某某实业公司变更登记为南海市松岗某某实业有限公司的行政相对人，并且即使原告的债权会因为被告的登记行为受到影响，但该影响属于民事法律上的关系，并非是行政法律上的利害关系，亦非被告作出变更登记依法应予保护或者应予考虑的因素，因此原告并不具有针对被告作出的变更登记提起行政诉讼的原告资格。关于债权债务人在行政诉讼中的原告资格，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”

三、原告阮某某诉被告佛山市里水镇人民政府及第三人佛山市南海区里水镇某花园第一届业主委员会物业登记纠纷案

【观点】

作为受托方的行政机关内设部门不得以自己名义对外作出行政行为

【基本案情】

原告为第三人小区的业主。2016年7月12日，第三人向佛山市南海区里水镇里水社区居民委员会提出备案登记申请，并提交了《佛山市业主委员会备案登记申请表（第一届）》《业主委员会筹备小组会议记录》《业主委员会委员候选名单及个人简历》《投票登记本》《业委会备案资料》《业主大会议事规则》《管理规约》等材料。经审核，佛山市南海区里水镇里水社区居民委员会在“居（村）委会意见”一栏中盖章确认同意进行备案，同时佛山市南海区里水镇房产管理所在“街道办事处（镇人民政府）意见”一栏中盖章确认同意进行备案。2016年7月14日，佛山市南海区里水镇房产管理所发出南房里水业备字[2016]2号《备案回执》。 2008年2月29日，佛山市南海区人民政府印发南府〔2008〕45号文件，通知各镇人民政府、街道办事处、区有关单位，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所有在的镇人民政府、街道办事处办理备案。2015年4月30日，被告里水镇政府印发〔2015〕7号《政府办公会议纪要》，会议同意镇国土城建和水务局提出由被告里水镇政府授权房产管理所负责镇内业主委员会成立的备案工作，备案表加盖里水镇房产管理所公章。原告向法院提起行政诉讼，要求撤销佛山市南海区里水镇房产管理所作出的南房里水业备字[2016]2号《备案回执》。

【裁判】

撤销佛山市南海区里水镇房产管理所作出的南房里水业备字[2016]2号《备案回执》。

【释法说理】

原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款也规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，里水镇政府印发的〔2015〕7号《政府办公会议纪要》授权里水镇房管所负责镇内业主委员会成立的备案工作，备案表加盖里水镇房管所公章，但该授权行为不产生法定职权转移的法律效果，该授权应该视为委托。根据委托关系的法律特征，除非法律另有规定，代理人应当以委托人的名义而不能以自己的名义作出行政行为。因此，佛山市南海区里水镇房产管理所以自己名义作出被诉的行政行为属于超越职权。

四、原告谭某某诉被告佛山市南海区大沥镇人民政府及第三人佛山市南海区大沥镇某某股份合作经济社乡政府不履行行政处理法定职责案

【观点】镇街政府不得以农村集体经济组织未对申请人的成员资格进行表决而对申请不予处理

【基本案情】

2016年12月14日，原告向被告提交《股东资格确认申请书》等资料，请求被告确认其具有第三人股东资格。经核查，被告于2017年2月10日作出《关于谭某某申请确认股东资格的答复》，认为根据《广东省农村集体经济组织管理办法》第十五条规定，经调查，由于原告的户籍曾迁出、迁入农村集体经济组织，故应当由户籍所在地的集体经济组织依法对原告是否具备股东资格进行确定。原告于2017年2月14日收到上述答复。原告认为被告收到原告上述申请后，仅对其作出答复，但未有对原告申请事项作出行政确认，向法院提起行政诉讼。

【裁判】

被告佛山市南海区大沥镇人民政府于本判决发生法律效力之日起60日内对原告谭某某于2016年12月14日的申请作出行政处理决定。

【释法说理】

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，是镇人民政府的法定职权。依法处理农村集体经济组织成员资格确认纠纷是镇街政府的法定职权，经过多年的司法实践和案例宣传，该问题已经得到了行政机关和司法机关的认可，但实践中，镇街政府往往基于减少涉案农村集体经济社成员闹访、对其作出确认申请人成员资格不满的考虑，而故意拖延作出行政处理，在法院作出判决后将法院判决作为履行法定职责的依据。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，迁出、迁入农村集体经济组织人员的成员资格应该由农村集体经济组织表决确认。但该规定是判断迁出、迁入农村集体经济组织人员是否具有成员资格的依据，并非是免除镇街人民政府处理农村集体经济组织成员资格确认纠纷的法定职权规定，镇街人民政府以该规定为由对原告申请没有作出实质性处理属于未全面履行法定职责的情形。

五、原告广东顺德某建材有限公司诉被告佛山市顺德区环境运输和城市管理局行政处罚及被告佛山市顺德区人民政府行政复议案

【观点】

建设项目总投资额包括建设投资、建设期利息和流动资金。故涉案仓储项目的厂房租金不应计入建设项目总投资，而被告未对涉案仓储项目的总投资额进行核实审查，在无其他有效证据的佐证下，仅以原告自认的建设项目总投资额为基数处以罚款，缺乏事实依据。

【基本案情】

2017年3月13日，顺德环运局对原告位于佛山市顺德区大良凤翔工业园某地块的仓库进行检查，发现原告仓库建设的仓储项目在正常使用，其主要使用流程为原材料——中转——分装包装——成品，原材料进仓后按客户要求进行分装和包装，包装后通过货车运输给客户，剩余原材料进仓继续储存，该仓储项目规模是：储存仓面积800平方米1个、打包机1台。经顺德环运局核查，原告的上述项目并未取得《建设项目环境影响报告批准证》，故顺德环运局于2017年3月17日对原告建设仓储项目的事实进行立案，于同年3月20日就本案进行集体讨论，于同年5月12日作出《行政处罚告知书》并邮寄送达原告，告知原告违法事实、处罚依据和拟对其作出的行政处罚决定，以及原告享有陈述、申辩等权利。原告于2017年5月18日提交《申辩书》，同年5月31日，顺德环运局对原告提出的陈述申辩以及处罚进行集体讨论，认为原告积极配合整改，建议对原告酌情从轻处罚，在告知书的原处罚额度基础上减少5%，决定对原告处以罚款7761.88元。2017年6月14日，顺德环运局作出《行政处罚决定书》，因原告拒绝签收，顺德环运局将该决定书留置送达给原告。

原告对该决定不服，于2017年6月21日向被告顺德区府申请行政复议。经审查，顺德区府于同年8月21日作出《行政复议决定书》，决定维持顺德环运局作出的《行政处罚决定书》，并于同年8月21日、8月23日分别送达顺德环运局与原告。原告对两被告的上述行政行为不服提起行政诉讼。

【裁判】

在案件审理过程中，原告以另循其他途径解决行政争议为由向本院申请撤回对两被告的起诉，本院裁定准许原告撤回起诉。

【释法说理】

根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款的规定，被告顺德环运局有权对原告未经批准建设仓储项目的违法行为处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款。因此，确定涉案建设项目的总投资额是计算罚款金额的关键。对建设总投资中的设备购置费用8000元各方无争议，本案争议焦点为原告租赁厂房支付的租金是否应计入建设项目总投资额，两年租赁费用318816元，在顺德环运局2017年6月14日作出本案行政处罚时，原告并未将两年租赁费用支付完毕，仅支付自2016年3月至2017年6月共计16个月的租金212544元。顺德环运局认为，企业租赁厂房支付的租金属于流动资产投资部分。经查，根据发改投资[2006]1325号《国家发展改革委、建设部关于印发建设项目经济评价方法与参数的通知》以及中国建设工程造价管理协会标准之一的《建设项目投资估算编审规程》的规定，我国现行建设项目总投资额包括建设投资、建设期利息和流动资金。故涉案仓储项目的厂房租金并不应计入建设项目总投资，而被告顺德环运局未对涉案仓储项目的总投资额进行核实审查，在无其他有效证据的佐证下，仅以原告自认的建设项目总投资额326816元为基数（其中包括厂房租赁费用为318816元、设备购置费用为8000元），对原告处以罚款7761.88元，明显缺乏事实依据。

六、原告孔某某等七人诉被告佛山市顺德区容桂街道办事处、佛山市顺德区国土城建和水利局物业备案纠纷案

【观点】

物业管理区域的界定应该结合规划红线以及小区设施的使用和划分等情形予以考虑

【基本案情】

佛山市顺德区容桂街道某某花园商住区包括别墅区以及其他三个商品楼区域，共四部分。2015年4月，包括七原告在内的别墅区业主向容桂国土局提交申请，要求就别墅区成立单独的业主委员会。容桂国土局于同年8月18日复函称“别墅区不具备独立划定物业管理区域的条件，即不具备单独成立业主大会的条件。”2016年4月11日，原告等人向容桂国土局提交《佛山市顺德区容桂街道振华居委会某某花园（即别墅区）住宅小区请求书面答复的申请书》，以筹备组的名义请求该局就不同意某某花园小区召开业主大会作出书面答复并说明法律依据。2016年5月22日，某某花园别墅区业主选举产生由原告七人组成的第一届业主委员会，2016年5月31日，原告方以该业主委员会的名义向容桂国土局提交备案材料（包括备案申请表、筹备小组会议纪要、业主委员会委员候选名单及个人简历、关于召开首届业主大会的通知、首届业主大会会议记录、首届业主大会投票统计结果、首届业主大会会议的决定、业主大会议事规则、业主大会管理规约、第一届业主委员会委员名单及各委员身份证、房产证复印件、第一届业主大会委员会选举投票结果明细公示），并应要求于同年6月2日提交了补充材料（包括议事规则、管理规约投票表决结果明细公示，选举业主委员会委员选票和议事规则、管理规约表决票复印件）。2016年6月22日，被告顺德区国土局作出《关于回复某某花园别墅区申请成立首届业主委员会有关事项的函》，函称“容桂某某花园小区业主：收到你小区业主提交的《佛山市顺德区容桂街道振华居委会某某花园（即别墅区）住宅小区请求书面答复的申请书》，现答复如下：……经核，某某花园小区主要由别墅区以及其他三处商品楼区域共四部分组成（附件），共同使用小区出入口和一个小区花园，别墅区不具备独立划定物业管理区域的条件，即不具备单独成立业主大会和业主委员会的条件。据此，某某花园小区的业主委员会应当由某某花园小区全体（即四个部分）业主选举产生。”并附有《上佳市某某商住区详细规划总平面图》。次日顺德区国土局以彩信方式将该函送达业主代表张某某本人。七原告不服，向法院提起行政诉讼，要求被告容桂街道办、顺德区国土局履行业主委员会登记备案职责。

【裁判】

驳回七原告对被告佛山市顺德区容桂街道办事处的起诉；驳回七原告的其他诉讼请求。

【释法说理】

本案的焦点是，七原告以某某小区中的别墅区为独立的区划成立业主委员会是否符合规定。《广东省物业管理条例》第七条第一款规定：“物业管理区域根据物业建设用地规划许可证确定的红线图范围，结合物业的共用设施设备、社区建设等因素划定。物业的配套设施设备共用的，应当划定为一个物业管理区域；但其设施设备能够分割、独立使用的，可以划定为不同的物业管理区域。”因此，物业管理区域的划定除根据物业建设用地规划许可证确定的红线图范围外，还应该结合物业的共用设施设备、社区建设等因素。本案中，涉案小区建设时颁发的《建设用地规划许可证》并没有红线图而只附有总平面图，该图反映涉案小区四部分为一个整体，共同使用小区出入口和一个小区花园，因此，就物业管理区域而言，涉案小区的四部分应该共属一个物业管理区域。七原告以小区内其中的别墅区为独立的物业管理区域成立业主委员会缺乏事实和法律依据。