今年9月27日，南海区召开全面建设广东省城乡融合发展改革创新实验区（以下简称实验区）推进大会，提出以开展全域土地综合整治为突破口，科学合理布局生产、生活、生态空间，推动城镇、农村、产业和生态合理分区、相对集聚、协调发展，促进城乡全面融合，为广东城乡高质量融合发展探路。

丹灶镇一岛两湖十里片区正在开展相关项目土地整理工作。

实验区建设是一项系统而庞大的工程，也是一次转变发展模式的深层次改革。从方案的内容上看，自然资源部门肩负的任务十分重要。日前，佛山市自然资源局南海分局局长潘汝海及相关科室负责人接受媒体采访，他们认为，南海区上下应凝聚共识，抓住第二轮土地改革的机会，进行空间的大腾挪，打破发展的“天花板”。

推进国土空间布局优化、全域土地综合整治两项重点工作

纵观南海的改革发展历程，做好土地的文章是其中最为重要的经验。南海区先后承接了“全国农村改革试验联系点”“国务院农村综合改革示范试点”“国家积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点”“国家新型城镇化综合试点”等80多项国家级改革试点任务。改革开放初期，南海区“六个轮子一起转”，极大的激发了农村土地活力，在集体土地上大力发展民营经济，取得了相当亮眼的成绩。

金沙岛正在推动拆旧复垦

然而，数十年的快速工业化，实际走的是“以土地换资金，以空间换增长”的外延式扩张道路，低成本土地开发和数量增长，导致土地资源消耗过快，产出率偏低，各类建设与非建设空间均呈碎片化分布，集体建设用地占比高、品质低，城不城、乡不乡，人居环境品质不高。此外，国际市场、国内市场增量不足，发展面临着“天花板”。这就要求“南海速度”要向“南海质量”升级，做好存量土地的文章势在必行。

前期，南海区已经开展了许多尝试。潘汝海介绍，2007年，南海在全国率先开展“三旧”改造。2015年，南海区被纳入全国“三块地”改革33个试点之一，开始了对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的探索，在4年的试点时间内，大胆探索、勇于实践，为土地管理法的修订提供了生动实践。

前期的探索，使得实验区建设不是“平地起高楼”，而是在延续历年改革发展的经验基础上，以问题为导向继续谋求创新和突破。而作为省级实验区，南海区也赢得了极大的政策利好，有了大胆闯、大胆试的空间，改革开放后第二轮土地改革将进入高潮阶段。

其中，国土空间布局全面优化、探索以县域为单元开展全域土地综合整治，是实验区建设实施方案提出的重点任务，也是此轮改革的核心所在。“在实验区方案制订之初，区领导和我们局一直在反复研究南海目前的发展现状和历年改革的经验教训，深挖制约南海发展的根源问题，最后聚焦到城乡面貌差距大、城不城乡不乡的发展形态、城乡发展不平衡、土地低效利用等系列问题。”潘汝海表示。

爱车小镇效果图

南海是广东省区级国土空间规划编制试点单位。结合实验区建设，南海区要以国土空间规划编制试点为契机，对国土空间布局作一次全面的调整和优化，从顶层设计上来引导统领各项事业发展。

针对南海空间碎片化问题，南海将探索“四集中”推动空间再造，构建城乡空间集聚新格局。 “四集中”指通过“生态空间织补成网、城镇空间填充内聚、产业空间集聚入园、农业空间集中成片”，实现生态、农业、城镇、产业四大空间集中集聚。

而以整个南海区为基本实施单元开展全域土地综合整治，可有效推动规划蓝图落地。南海区将争取试点，统筹开展农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复等整治工作，实现全域土地大整治、大腾挪，构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的自然资源空间新格局。

桂城新经济小镇

创新出台系列政策，推动改革再出发

作为广东省国土空间总体规划编制工作唯一的试点，南海区于2019年11月正式启动了编制工作，主要聚焦以“同城入湾提质量、底线约束控总量、城乡融合重流量、村园改造优存量、分类传导容变量”为主题的“五量”规划。目前已形成阶段性成果。

据悉，在生态空间方面，南海区将整合各类生态管控要素，划定“生态一张图”，引导分级分期腾退。在此基础上形成23个城市组团单元，明确集中建设区，引导内聚式填充发展。产业空间规划方面，南海将划定58处产业集聚区，引导集聚入园。而农业空间方面，则划定30多片永久基本农田集中区，结合国土空间综合整治，逐步引导基本农田正向优化。

为落实国土空间规划描绘的蓝图，南海区将积极探索“增减挂钩”“联动改造”“综合整备”等流量政策工具，撬动存量土地资源流动，深化土地要素市场化配置。

在全域土地综合整治方面，南海区将坚持规划引领，做好农村“三块地”改革、“三旧”改造、国土空间总体规划等重大改革试点的衔接；利用“三旧”改造、拆旧复垦（增减挂）、省下达增减挂钩周转指标等方式，搭建全区资源要素优化配置平台；通过永久基本农田调整补划、拆旧复垦项目等，推动农用地整理；通过零散生态用地、林地调整、生态修复等方式优化生态空间。

部分政策将得到有效修订。例如在以往拆旧复垦、增减挂钩、“地券”政策的基础上，《佛山市南海区拆旧复垦（增减挂）实施管理暂行办法》出台，相关配套政策也在制定中。政策提出相应的指标交易细则，建立拆旧复垦（增减挂）监测管理系统，放宽复垦地类限制，鼓励将地块复垦为耕地、园地等可通过种植产生经济价值的地类，因地制宜复垦成林地、草地等有生态价值的地类，调动各镇街、村居的积极性，指导全区各镇街开展拆旧复垦项目。

在建立健全城乡统一建设用地市场体系方面，南海区将进一步深入探索集体土地整备机制，结合问题对整备政策进行完善修订，例如制订集体土地整备中心托管行为税费征收指引等，降低整备成本。南海区还拟推出“农村集体经营性建设用地工业载体管理办法”，允许出让的集体工业用地申请认定为工业载体后，地上建筑物可分割登记、分拆销售。

南海区还将进一步改革创新土地置换制度、推动混合开发和联动改造，充分利用以往经验推动项目加快落地。

“总的来说，改造的难题很多，亟需全面形成共识，推动改革再出发。”潘汝海表示，南海在高度城市化的地区、城乡结合部位置展开整治，是真正的“探路者”，需要从上到下意识的统一和全面的配合。前期，自然资源部门已经展开了土地利用状况的全面摸底，接下来将配套相关政策，平衡各方利益，加快改革进度。

文/佛山日报记者毛蕾 通讯员颜倚云