“南海是佛山中心城区最有实力、最具活力的经济体，要进一步创新集体建设用地使用政策，构筑新的‘城乡利益共同体’，这是城乡融合的关键。”11月29日，在南海区委理论学习中心组城乡融合发展专题学习会上，华南理工大学建筑学院教授、博士生导师袁奇峰，以《在集体土地上建设城市——促“广佛全域同城”，筑都市区高地》为题发言，为南海建设广东省城乡融合发展改革创新实验区建言献策。

当前，南海把广东省城乡融合发展改革创新实验区建设作为改革发展的“一号工程”大力推进。不过，城乡融合融的是哪个“乡”？

在袁奇峰看来，中国的乡村发展存在不同的“乡村”概念，其一是乡村振兴战略中所针对普遍的农业乡村，其二就是都市区乡村。“我们所说的城乡融合中的‘乡’就是都市区里的乡村，南海是在为都市区乡村的融合发展探路，因此一定要以都市区的思维看待城乡融合问题。”袁奇峰强调。

他认为，经过40多年的高速发展，南海呈现出“半城半乡”的独特城乡空间景观。“南海完成了非农化，但没有完成城市化。这里有广大农村地区，中间有星星点点的工业园区、城市中心区。”

对此，袁奇峰提出，南海要建设“工业南海、城市南海、生态南海、科创南海”。南海是广佛同城最坚定的推动者，也是最大的受益者，要继续促进“广佛全域同城化”，持续在一体化过程中扩展千灯湖、狮山、三山和西樵等大都市区级的节点，让城市更加繁荣、社会更加和谐、生态更加系统。

“要利用广佛基础设施构一体化急剧改善、地铁网络互联的机会，寻求最大共识，积极推动都市型产业集聚，以环境一产业一人才的路径，构筑更多都市区级的‘单打冠军’。”袁奇峰表示，南海要总结40年来在集体土地上拓展产业、建设城市的经验，进一步创新集体建设用地使用政策，构筑新的“城乡利益共同体”，成为推动佛山经济服务化、产业创新化的积极实践者。

同时，要以“战略引领、片区统筹、整村平衡”的思路，重启城市更新、三旧改造，建设“城市南海”，再创南海千年古郡的新辉煌，激活狮山大学城，推动“科创南海”。启动全域土地整理，将农田保护、生态资源保护作为和教育、公共卫生事业一样的公共产品，在区级政府层面建立统筹基金，设立生态、农田保护转移支付制度，建设“生态南海”。

袁奇峰发言实录：

主题：在集体土地上建设城市——促“广佛全域同城”，筑都市区高地

在中国的乡村发展中，存在不同的“乡村”概念，一个是乡村振兴战略所针对的农业乡村，另一个是都市区的乡村。我觉得要彻底分类，城乡融合所指的就是城市群、都市区里的乡村，因此，我们是在为都市区乡村的融合发展探路，一定要以都市区的思维看待。

南海是怎样的？

上世纪90年代，中国城市规划设计研究院就编制了《南海市城乡一体化规划》，这个规划与当时的“六个轮子一起转”不协调，原因就是大家都觉得南海应该是高度集中的城镇模型，乡村是不应该发展的。

那时候，南海提出千灯湖建设，也取得巨大的成就。但是实际上，这种城市主导的模型在南海走不通，因为我们没有大企业，没有走乡村企业大型发展的路子，我们走的是“六个轮子一起转”，农村社区工业化的道路。

到了2019年，我们看到，南海已经开发了57%的土地。这种在农村集体土地上发展起来的全域发展，模型，是典型的珠三角模型，东莞、顺德、番禺都这样。

客观来说，集体土地的发展是低效的，因为集体土地只是由资源变成资产，没有变成资本，它不具流通性，不能抵押贷款。所以这里的企业以中小企业为主，它们长大后就会出去找土地，这样才能将土地变成贷款抵押物，这是我们要破解的很大的问题。

其实现在我们没有集体经济，有的是集体组织，而集体组织更多是福利组织，主要进行分红，提供福利。

如何看待都市区，特别是南海的模型？我觉得要很小心，不能用一般的观点去看待。我觉得南海是完成了非农化，但没有完成城市化。这里仍是广大农村地区，星星点点散落着工业园区、城市中心区。我们的城市建设和园区建设是成功的，但是总体来说，大地区是非农化地区。

我们还看到，南海出现了农业边缘化。农业不再是主要的经济部类，对GDP的贡献趋近于无。还有农民的非农化，农民不再是从事农业。

但是问题是：南海如何将农业变成值得尊重的行业？这点值得思考。比如种花、养鱼产的值不错，针对这些产业领域，能不能把土地集中起来，变成公司化经营的农业，变成值得尊重的行业？现在，南海也有万亩农业示范片区，我觉得值得去做。

再就是，南海的村庄已经实体化了。南海的最大特点就是，村庄成为集体土地的所有者。南海在发展过程中呈现出村庄主导产业的模式，这是2000年以前的主要模型，且一直延续至今，如今南海的村庄仍在发挥重要作用。

南海做对了什么？

南海的转型发展之路有几个版本，而且做得很漂亮。“六个轮子一起转”是“南海模式”1.0版本，农村集体合作社是2.0版本，园区工业化和城市南海、三旧改造是3.0版本。

2003年，我带队编制了《南海东部地区发展规划》，提出南海要借助广佛同城的机会，将桂城千灯湖轴线延伸到大沥，打造中心城区。

2005年，我带队为大沥编制规划，我们建议了轴线北延的模型，并被南海接受。

我们还提出在联滘建设广佛国际商贸城，最精彩的就是在这里开启了南海区片区统筹型的城市改造模型。我们提出要做土地重划，就是土地的整理，把破碎产权重新梳理，这是实现的关键，这种改造使得城市、农民都得利。

原来，这里土地资产价值是10多亿，改造后升至40多亿，这就是在城市更新中构建城乡利益共同体，大沥的片区统筹模型可以再总结。

2013年，我们继续做千灯湖中轴线北延战略，落实成南海之眼。这个轴线的真正意义是重构了CANTON的概念，以前的广州叫CANTON，是广东省城，包括南海、番禺。千灯湖中轴线北延，相当于重新构筑CANTON概念，这个概念很重要，我们是新的西关。

南海在推进千灯湖中轴线北延过程中，旧改工作曾经领先，如联滘片区、金融C区等。现在落后了，原因就是思路出现问题，南海，特别是南海东部现在需要人口、产业，但现在整个节奏出问题，要调整，这个很重要。只有人口、产业规模上来了，才有足够的消费力，才有足够的第三产业和平台。第三产业需要城市，佛山最大的问题就是第三产业不发达。第三产业靠中心城区，要靠南海，这是我们的任务，我们要为佛山第三产业的产业升级做贡献。

另外，战略引领很重要，南海要在此前提下进行片区统筹、整村谋划。夏北村改造是整村改造模型，这个模型也是构筑城乡利益共同体的模型。这个路子是对的。

夏北村的整村改造经历三阶段：

阶段一：“筑梦”，政府与集体达成初步改造协议，权属用地边界重划，公共服务设施优先。

阶段二：“吃肉”，政府垫资启动改造，集体卖地分钱。

阶段三：“啃硬骨头”，以合作社小集体为单位改造剩余土地。最重要是一开始为旧村村改留下足够的集体物业的配套量，旧改配套同比例的集体用地，改造更为从容，产业发展、公共设施配置各方面有更多想象力。

小结：

2003年撤市设区后，南海区把握广佛同城化趋势，顺应都市区发展规律，走了一条从“村镇经济”到“都市经济”的发展之路。

南海狮山开启“园区工业化”为东部“农村社区工业化”时代培育出来的大批优质民营企业提供了转型升级平台，同时在“双轮驱动”的战略下，积极招商引资，引入大量国际制造业项目，构筑了强大的产业基础，形成了“工业南海”

南海东部借力广佛同城化、西部园区工业化，启动“三旧改造”，集聚了先进服务业人才，推动了第三产业的快速发展，吸纳了大量消费人口，实现了从“农村社区工业化”地区到“城市南海”的转型。

南海为什么有动力？

在建设粤港澳大湾区的大背景下，南海具有区位优势，最主要机遇就是广佛同城。

粤港澳大湾区未来的空间格局主要是：“一个湾区+两大都市区+三个极点”即深圳+香港，以及广州+佛山两大都市区。得益于粤港湾大湾区战略，广州、深圳分部掌握了城市轨道交通网络的主导权，从而主导了各自都市圈的空间格局。

 在湾区一体化的时代，粤港澳各城市的主要机遇是轨道交通带来同城生活的可能性。

我们经常说区域一体化，区域一体化有三个阶段：第一阶段是基础设施互联互通；第二阶段是市场要素自由流动，；第三阶段是同城生活。

广佛同城化是市场先跑，2008年广佛探索对接，现在深切感受到广佛很多可能要通了。同城生活已经在进行了，最后这里会形成一个完整的都市区，广佛就是一个都市区。 

2019年，我们协助佛山三龙湾和广州市规划与自然资源局，围绕广州南站谋划了广佛融合先导区。

城郊高铁新城“孤城”成为一个普遍问题，广州南站有三龙湾，就活起来了，因为双方需求碰到了一起。所以规划很重要，规划提供了对不确定的、充满风险的未来的确定性，两地政府一起干，南站就值钱了，资本就敢进来了。这就是认同，对未来的预期。

总结

南海要建设“工业南海、城市南海、生态南海、科创南海”

1、南海，广佛同城最坚定的推动者，也是最大的受益者。要继续促进“广佛全域同城化”，持续在一体化过程中构筑、扩展(千灯湖、狮山、三山和西樵等)大都市区级的节点，让城市更加繁荣、社会更加和谐、生态更加系统。

2、利用广佛基础设施构一体化急剧改善、地铁网络互联的机会，谋划新时代总体发展战略，寻求最大共识，通过城市更新，优化城市环境，控制产业落地成本，积极推动都市型产业集聚，吸引人才落户，以环境一产业一人才的路径，构筑更多都市区级的“单打冠军”。

3、南海，佛山中心城区最有实力、最具活力的经济体，要总结40年来在集体土地上拓展产业、建设城市的经验，进一步创新集体建设用地使用政策，构筑新的“城乡利益共同体”，这是城乡融合的关键。要继续让广大南海人民分享城市化、工业化的红利，要成为推动佛山经济服务化、产业创新化的积极实践者。

4、以“战略引领、片区统筹、整村平衡”的思路，重启城市更新、三旧改造，在存量时代重启“农村社区工业化”时代的巨量建设用地储备，把握中国城市化最后十五年的机会窗口，建设“城市南海”，再创南海千年古郡的新辉煌；激活狮山大学城，推动“科创南海”。

5、统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。启动全域土地整理，让城镇、农业和生态空间更加集约，将农田保护、生态资源保护作为和教育、公共卫生事业一样的公共产品，在区级政府层面建立统筹基金，设立生态、农田保护转移支付制度，建设“生态南海。

每块土地上的发展权是均等的，但是由于开发权不均等，导致分配不均等，可以考虑“两个集中一个提升”的机制，把生态和农田保护、城市发展统一起来，最重要的就是转移支付和补偿机制，不能打击那些承担保护责任的农民的发展权。南海的关键是如何构建“城乡利益共同体”，把生态保护区、农田保护区的农民的发展权释放出来。要记住，我们要为在城市群时代的都市区农业地区的城乡融合发展探路。

统筹 | 珠江时报记者  付艳霞 

海报统筹 | 珠江时报记者 杨汉坤  刘凯韬

海报文字 | 珠江时报记者 杨慧

海报设计 | 珠江时报记者  刘凯韬  徐文霞  张韦奇

文字 | 珠江时报记者 杨慧

摄影 | 珠江时报记者 方智恒