广东省政协农业农村委主任陈祖煌认为，南海要探索创新开展全域土地综合整治等改革，为解决珠三角土地利用碎片化、破解城乡二元结构等问题提供经验示范。

蓝图已绘就，奋进正当时。今年是省委深改委确定南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区两周年，也是实验区建设全面实施纵深推进的关键一年。

“五一”前夕，广东省政协农业和农村委员会主任陈祖煌等深入到南海城乡调研。他提到，南海建设省城乡融合发展改革创新实验区，机遇难得、任务艰巨、责任重大，要探索创新开展全域土地综合整治等改革，深化体制机制改革，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，城乡融合改革要突出整镇推进、整村推进，重塑南海城乡空间格局，为解决珠三角土地利用碎片化、破解城乡二元结构等问题提供经验示范。

陈祖煌指出，南海深化城乡融合发展改革创新的目标导向是贯彻落实十九届五中全会精神，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，确保新型工业化、城镇化和农业农村农民现代化全过程的实现，“南海要建设成为广东省甚至是全国率先实现社会主义现代化的示范区域”。

广东省政协农业和农村委员会主任陈祖煌（右一）在丹灶仙岗村调研。

重构城乡高质量融合发展的国土空间布局

敢啃硬骨头，推动连片村级工业园改造与连片乡村振兴，为珠三角城市乃至广东省实现城乡高质量融合发展探索新路径。

陈祖煌调研九江镇鱼花科技创新核心区示范项目。

记者：今年是省委深改委确定南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区两周年，您如何评价南海在推进城乡融合发展方面的实践？

陈祖煌：南海在推动城乡融合发展方面的改革亮点还是很明显的。从现场调研的情况来看，我归纳了主要四点：

一是以开展全域土地综合整治为突破口，构建“一轴一核两带”发展格局，优化东中西板块城市功能布局，推动产业空间再造、农业空间集聚、生活空间优化、生态空间恢复，重构城乡高质量融合发展的国土空间布局。在准确定位区域功能的基础上，南海持续用力、久久为功，逐步实现人与自然和谐共生，彰显城市人文特色与创新活力。

二是村级工业园改造的连线连片特色明显、发展势头好。建设20个千亩连片产业社区，创造性探索联动改造、混合开发等模式，有效平衡了地方政府、村集体、村民以及工商资本等多元主体的利益关系。

三是引导和鼓励村级工业园“工改工”连片改造，这实际上是确保实体经济健康发展的空间。南海在城乡高质量融合发展过程中，防止和避免“脱实向虚”的努力值得肯定。

四是扎实开展农业农村连片发展，探索政府统收统管模式，建设5个万亩农业示范片区，推动农地连片集中开发，带动农业规模集聚发展，实现农民收入持续增长，全面推进乡村振兴和农业现代化。

可以说，南海在连片村级工业园改造中打开了城乡高质量融合发展的突破口，腾出了未来发展新空间，对破解土地碎片化、产业碎片化等历史遗留问题是非常好的探索，对提升城市面貌和提高区域综合竞争力、实现可持续发展具有强大的正面作用。

同时，村级工业园改造带动了旧村庄的改造，对探索解决“城中村”历史遗留问题、集体经营性建设用地入市改革问题等意义重大，也为实现农村城镇化、农民市民化作出了有益的探索。

将“城中村”全面纳入城市规划一盘棋

将“城中村”全面纳入到城市规划的一盘棋中，改制改革，加快“城中村”向城市社区转变、原农村户籍人口向城市居民转变。

陈祖煌在儒溪村调研。

记者：在推动城乡高质量融合发展的背景下，您认为，探索解决城中村历史遗留问题，南海要怎么做？

陈祖煌：把握建设省城乡融合发展改革创新实验区的机遇，南海应该将“城中村”全面纳入到城市规划的一盘棋中，明确以“城市社区”为发展定位，推动原农村经济社会管理体制向城市管理体制转变，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，探索逐步让“城中村”整体转为城市社区的有效路径。

在这场“城中村”改造的改制改革中，需要南海去谋划的包括：建立健全原“城中村”社区与城市社区在发展规划、基础设施、公共服务、社会治理、财政供给等方面无缝对接的体制机制；探索在保障农民权益的前提下将城中村的集体所有制土地通过一定的法律程序转为国有土地的方式；引导和鼓励农村股份合作社按照市场化原则，重新注册登记，改制成为自主经营、自负盈亏的市场主体；加快宅基地改革和农村住房分配制度的改革步子，通过探索纳入城镇职工社保和建立补偿标准等方式，鼓励村民自愿放弃宅基地、承包地，提高农民市民化意愿。

率先实现农业农村农民现代化可借鉴苏州经验

苏州城市格局按照城乡统筹进行一体规划，始终保持农业基础地位，创造了“三集中”“三置换”“三大合作”“三大并轨”等先进经验，创新了优化城乡资源配置和促进农民持续增收的现实路径。这些重要实践经验值得南海借鉴。

记者：2021年中央一号文件《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，到2025年，农业农村现代化取得重要进展；有条件的地区率先基本实现农业现代化。您认为，南海要如何率先基本实现农业现代化？

陈祖煌：我认为，南海率先实现社会主义现代化，最重要的一步、也是最大的难点就是实现农业农村农民现代化。但南海有责任往率先实现农业农村农民现代化这个目标去闯去试，这也能为珠江三角洲地区率先实现社会主义现代化提供非常好的经验借鉴。

苏州推进农村改革的很多基础经验是学南海的，但他们在学习的过程中不断完善，创造了“三集中”“三置换”“三大合作”“三大并轨”等先进经验。从这个角度看，南海在推进农业农村现代化方面可以反过来学习苏州的实践经验。

一是按照城乡统筹进行一体规划，确立古城保护和园区开发“二水分流”新理念，在发展开放外向型经济的同时，牢牢坚守传统空间文脉和生活方式，实现人与自然、现代与传统的和谐。

二是在工业化、城镇化过程中没有忽视农业发展。通过百万亩优质粮油生产基地、百万亩特色水产基地、百万亩高效园艺基地、百万亩生态林业基地“四个百万亩”和现代农业园区建设，始终保持农业的基础地位，并且呈现现代化特征。

三是创造了“三集中”“三置换”“三大合作”“三大并轨”等先进经验，创新了优化城乡资源配置和促进农民持续增收的现实路径。具体来说，就是通过推动农村企业向园区集中、农业用地向规模经营集中、农民居住向新型社区集中，进一步优化城乡空间布局。鼓励农民将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇保障住房，实行换股、换保、换房进城进镇。实行农村社区股份合作制改革、土地股份合作改革、专业经济组织股份合作改革，提高农民持续增收的水平。在全国率先建立城乡接轨的职业农民社会保障制度，在江苏省率先实现城乡低保、基本养老、医疗保险“三大并轨”，进一步提高公共服务均等化水平，基本形成了城乡融合发展的体制机制和政策体系。

村改目标是建设“三生”融合现代化社区

记者：在建设省城乡融合发展改革创新实验区的背景下，您认为，南海接下来的改革重点体现在哪些方面？

陈祖煌：推进城乡融合发展改革创新的核心问题在于体制机制改革。工业产业怎么布局？旧城镇旧厂房旧村庄怎么改造？如何实现农业农村现代化和农民市民化？这一系列的问题都跟城乡融合发展的体制机制有着密切关系。而什么是体制改革？从我个人经验来说，它指的是针对经济社会发展和城乡发展过程中出现的一些难点问题，通过建立体制机制和政策体系将其破解，并通过体制机制的运转和政策的保障实现稳定可持续发展。

陈祖煌调研里水大冲科技生态园连片改造项目。

第一，建设省城乡融合发展改革创新实验区，南海要扭转“就村改论村改”的观念，避免落入用项目建设代替体制改革的误区，瞄准城乡融合进行体制机制的改革创新，最终达到工业化、城镇化、农业农村农民现代化的全过程的实现，率先实现社会主义现代化。

第二，改革要更加聚焦南海面临的难点、堵点、障碍，避免重走过去的老路。在第一轮改革开放中，南海通过村组两级兴办工业园区驶入了高速工业化的快车道，但“村村点火、户户冒烟”，无序发展也带来了空间布局散乱化、土地利用低效化等问题。现在南海正通过村级工业园改造破解这些问题，而要避免走上老路，就需要探索出新的路子并加以制度上的约束。同时，南海的集体建设用地占全部建设用地总量的一半以上，如何用好这些集体建设用地，为工业化、城镇化和农业农村现代化提供土地资源保障，要求南海的改革更有战略性，聚焦重点领域和关键环节。

第三，城乡融合的改革要从以物为主转向以人为主，更加注重改善民生，实现人的现代化和以人为本的现代化。农业农村和农民的现代化，就包括了城中村的原农业户籍人口的现代化，这一部分人既有集体经济组织成员的身份，但本身又不从事耕种，而是以“种房子”为生。在城乡融合发展的背景下，城中村的原农村居民的权利如何保障？小产权房是可以部分保留还是全部保留？这些都是要研究的问题。又比如，南海的集体经济组织成员通过城乡融合的改革，能不能探索全部纳入城镇职工社会保障？

第四，现代农业园区的建设不能继续走单纯的租赁土地集约发展的传统模式，而是要通过改革创新探索如何由目前的以租地为主转向股份合作为主，还要大力培育新型的职业农民、家庭农场合作社，让村集体和村民参与到园区的建设发展中来，使村集体经济组织、劳动力农户、园区企业共享发展、共同富裕。如果一个国家级或省级的农业园区还停留依靠租地发展农业，我觉得它相对还是比较一般化、示范引领的作用比较有限。

第五，城乡融合肯定要涉及到宅基地改革分配和住房分配制度，南海在这方面的改革步子要坚决、要加快，要跟农村城镇化、农民市民化有机结合。要考虑怎么通过设定合理的分配标准和补偿标准，引导农民自愿放弃宅基地、承包地，从名义的市民变成实际的市民。譬如，在一户一宅的基础上，分房标准能不能设定以三代为限？这些都需要继续探索，也可以学习借鉴其他地方好的办法。

第六，城乡融合改革要突出整镇推进、整村推进。区一级如何抓好规划统筹？镇街乃至村一级如何具体落实？我认为，各级部门要始终树立新发展理念，要清楚意识到村级工业园改造的目标，不是原址重建工业园区，而是在综合考虑区域工业用地、居住用地、公共管理与公共服务用地、生态绿地等主要用地的基础上，合理布局生产、生活、生态空间，建设产城人文融合、“三生”融合的现代化社区。

文/图 珠江时报全媒体记者 吴美璇