南海地改 | 站在高质量发展的潮头

佛山日报2021-08-16 09:26

在历史长河中，南海曾几度以一个引领者的形象脱颖而出。

6000年前的新石器时代，南海先贤便开发石料、制造石器，在西樵山成就了我国南方最大规模的采石场，推动珠江文明的形成；明朝中叶，随着方献夫、湛若水、霍韬等人出现，岭南理学传统迈过五岭，“岭南之西樵”完成“天下之西樵”“天下后世之西樵”的转变；改革开放后，南海秉承着敢为人先的胆气，大搞经济建设，成为全国首富县，“像南海一样富起来”的声音传遍全国。

而今的南海，正处于一个重要的历史阶段，是南海再次以自我革新启迪四方的重要时机。2019年7月底，南海区获批成为广东省城乡融合发展改革创新实验区，探索补齐城乡发展不平衡这个制约高质量发展最大的短板，解决城乡二元结构问题。这意味着，南海再次站上潮头，要为全省城乡融合发展破风领路。

实验区建设已满两年。日前，佛山日报记者走访调研区内多个改造项目。拆旧换新、空间重塑，南海的变化有目共睹。土地利用碎片化的问题，正通过改革的手段有效解决，高质量发展的活力全面迸发。南海在发展中积累的地治改革（以下简称地改）经验，推动着城乡全面融合发展制度体系的建立健全，让实验区向着示范区稳步迈进。

南海不是经济特区，不是自贸区，却独有一种璀璨光芒。敢为人先，把握区位优势，是其背后不可忽视的原因。

17世纪初至19世纪末，岭南区域出现了经济发展的一个高峰期——广佛周期。以广州、佛山为中心的城市体系快速发展，城市化程度居于全国领先地位。“汾江船满客匆匆，若个西来若个东。”广州、佛山两大中心城市外贸和内销功能互补，成为岭南中心市场的两个桥头堡。

改革开放后，南海再度凭借对区位优势的把握走上舞台中央。敲锣打鼓贺富、山顶扒龙舟……农村经济先行一步，外商投资企业率先进驻，六个轮子一起转，经济发展虎虎生威。40多年来，南海秉承改革基因，在多个领域先试先行，形成了富庶开放的城市形象。

但不得不承认的是，南海区位面临弱化的风险。当前，广东省正加快构建“一核一带一区”区域发展新格局。珠三角地区这个“核”的9座城市中，有7座处于沿海经济带，不包括佛山和肇庆。湛江、珠海-江门、汕头三个省级大型产业园区规划建设、加速发展，大企业牵引大集群、大园区承载大集群的形势更加清晰，珠三角发展重点有着南移的趋势。

立足粤港澳大湾区，南海也处于重要的机遇窗口期。重大战略多重叠加、深入推进，全球科技创新气氛活跃，新业态、新模式、新技术层出不穷。我国提出碳达峰、碳中和，将引起广泛而深刻的经济社会变革。市委常委、南海区委书记闫昊波曾在多个场合提出，南海的党员干部要有强烈的危机意识，抢抓发展的窗口期，在危机中育先机、于变局中开新局。

如何抢抓？广东省城乡融合发展改革创新实验区建设将为南海破题。

一直以来，我国城市的发展大多依靠建设和扩展。对未开发的土地进行规划设计，扩充功能区。此前，南海走的也是在集体土地上快速推进工业化、城镇化的路子。放眼望去，南海几乎村村有厂，布局紧凑，土地建设强度超过50%。土地利用碎片化、生产生活生态空间分布无序，成为制约发展的瓶颈。

实验区建设具有里程碑意义，是改革开放40年后的再出发。这次改革综合性强，难度也非常高。摆在南海面前的课题，不仅是产业入园、土地集约利用，而是要紧扣深化农村土地制度改革主题，抓住国土空间规划编制试点、探索以县域为单元开展全域土地综合整治的机遇，对国土空间进行结构性大调整，推动城镇、农村、产业和生态合理分区、相对集聚、协调发展，构建“一轴一核两带”空间格局。

在实验区建设的总动员下，改革的轰鸣声响彻南海1073平方公里的土地。镇镇有工程，村村谈发展。城镇空间提质内聚、产业空间集聚入园、农业空间规模连片、生态空间织补成网，实验区建设的蓝图化作实实在在的项目建设，擘画时代新图景。

南海桂城叠北社区的华南汽车城，是珠三角地区规模最大、品牌最集中、功能齐全的汽车交易市场。但随着片区发展升级，汽车城业态功能单一、空间布局杂乱、综合配套服务水平低、土地价值低的问题逐步暴露。桂城街道引入时代中国，对汽车商贸产业进行原地升级，让华南汽车城变身为产城人文融合的爱车小镇。

改革举措在爱车小镇项目上得到充分实践。“这里既运用‘三旧’改造的政策，也进行集体土地入市。”佛山市自然资源局南海分局城市更新计划规划股股长张小华介绍，为破解土地权属碎片化的问题，爱车小镇在全国首试“混合开发”模式，即“国有+集体”“出让+出租”“产业+社区”三个层次的混合。国有用地和集体用地可以等面积置换，村集体被赋予优先选择的权利。

土地整理完成后，项目进展非常快。一期去年3月动工，预计今年10月正式营业。村民将在改造中享受实实在在的红利。“改造后土地增值4倍以上，村民不用依靠卖地就能获得不错的收益，不仅留住了‘母鸡’，还让它继续‘生蛋’，孵化出更多的‘鸡仔’，为村集体、企业、社会带来更多更大的效益。”叠北社区党委书记庞朝汉表示。

以改革创新推动产业空间重构的故事，广泛发生在南海大地上。临港国际产业社区、五八科创园、城西片区、五星工业区、大沥创客产业中心、大冲科技生态工业园……南海整合利用国有和集体建设用地，以土地制度改革推动18.9万亩村级工业园腾空间、调结构、转业态、优环境，新规划建设20个千亩、2个万亩连片现代主题产业园，累计新建载体超2000万平方米，为产业锻造了高质量的发展空间。

南海的变化还体现在农业农村空间的重构。在丹灶有为水道片区，沿线村居的历史文化底蕴被充分挖掘，形成以有为精神为核心的文化活化路径。为提升人居环境、乡村旅游发展而建设的节点工程项目已全面启动。农业产业发展也更加集约化、规模化。例如水道附近的“谭家湾佰院里”项目，集富氢养殖、传统民宿、乡村旅游、谭家菜开发等多元经营模式于一体，逐渐形成集旅游、娱乐、休闲、展示、生产多功能于一体的都市型农业。

这样的万亩连片农业示范区，南海已经建设5个，围绕花卉园艺和水产养殖两大优势农业产业支柱，充分挖掘农业功能和乡村价值。同时进一步强化科技支撑，加快城中村整村改造，推进宅基地制度建设，农业农村快步走向现代化。目前，全区城乡居民收入比为1.5，均衡水平位居全国前列。

南海还着力推动全域生态空间重构。创新生态用地腾退动力机制，探索生态修复市场化推进机制，建设万亩千亩公园。近三年，全区复垦复绿面积超5500亩，新增绿化面积2.4万亩，初步探索出一条工业城市的生态文明建设新路径。

推动实验区建设不仅是破解南海发展的瓶颈，更是为全省城乡融合发展提供经验示范。第七次全国人口普查数据显示，广东省共有约1.26亿常住人口，是全国第一人口大省，受欢迎程度高，要素流转快。破解城乡区域发展不平衡这个最大的短板，关系到1.26亿人口的未来所向。

南海的很多问题，是全省同级地区的共性问题。只有将解决问题的路径记录下来，将发展的制度体系建立起来，地改实践才有示范意义和改革价值。

改革中遇到的实际难题是什么？首先，土地的整理问题非常突出。土地之所以呈现碎片化的状态，在于其使用有诸多限制。一个连片的土地上，可能有国有、集体两种性质，可能有多种权属。商业用地、工业用地、教育用地等指标问题对规划开发造成制约。此外，部分土地还存在无证无照的历史遗留问题。这些无形的因素，相较于有形的建筑来说，更难“拆除”。

实验区建设鼓励南海大胆试、大胆闯、自主改，在不突破永久基本农田总量和控制线、生态保护红线以及规划控制指标前提下，对土地、生态、产业和城市布局系统规划。首批富有含金量的8项省级支持事项和24项市级支持事项迅速落地。南海探索出解决土地碎片化问题的模式。

集体土地整备是其中之一。南海农村集体经济组织有2300多个，集体土地权属分散问题较为突出。为此，南海在全省首创建立集体土地整备中心，推动村集体将土地委托整备中心统筹开发，克服村集体追求各自收益的片面性。

此外，南海还进一步探索“产业+社区、国有+集体、出让+出租，以产业开发为主”的混合开发模式。在同一项目中，允许国有和集体土地连片置换，将不同权属、不同用途的土地整合入市，同一规划建设运营。

同时，南海创新农村土地“集转国”机制，鼓励村集体资源通过“三旧”改造将集体建设用地转为国有。

这些手段有效破解了土地的碎片化问题，加速连片开发。例如，九江临港国际产业社区提出集体经济组织的土地所有权界线以规划道路为界“裁弯取直”，将分属24个集体经济组织的土地所有权进行合并和置换调整，纵横交错的权属问题进一步厘清，两年多时间整理出3000多亩连片产业用地空间。

如何激发社会活力和市场活力也是一个重要问题。这需要平衡各方利益，优化营商环境。南海进一步健全农村集体土地入市政策体系，推动集体与国有建设用地逐步趋向同权同价，建立城乡统一、国集互补的建设用地市场。

集体建设用地的使用方式变得更加灵活。南海允许承租人办理土地使用权登记，在全国首创允许租金收益权质押，允许集体土地上的产业载体办理预售及分割登记、分拆销售，创新利益共享机制，实现土地出让除企业所得税、印花税外的零税负，明确集体土地入市受益85%以上归属村集体，工业用地“集转国”出让地价款全额返还给村集体。

南海也在改革中引导资金的良性运转。例如探索房地产反哺工业，要求“工改居”项目同时承担同等面积的“工改工”项目；引导村集体提留不少于40%的收益用于村集体长远发展。

这些制度建设贯穿实验区建设的全过程和各方面，为城乡空间重构探索了新路径。南海在构建城乡融合发展体系上善作为、求突破，增强了改革的系统性、整体性、协同性。

实验区建设两年成效

两年来，南海区举全区之力推进实验区建设。实施方案部署的6项近期主要目标中，除1项待国家授权落实外，其余5项有望提前1年完成，初步形成了城乡高质量融合发展的新格局。

●空间格局之变

累计拆除改造4.8万亩村级工业园，启动建设2个万亩和20个千亩连片现代主题产业园，初步建成5个万亩连片农业示范片区，城乡空间集聚发展的态势初步形成。

●产业发展之变

近五年高新技术企业增长7倍达2264家，规上工业企业增长1倍达3406家，均位居全国同级地区前列，形成泛家居、装备制造、汽车及新能源3个千亿级产业集群，稳居“中国创新百强区”前列。

●农业农村之变

成功打造一批国家级、省级示范乡镇和特色精品示范村（居），点上出彩、面上成景的岭南农村新貌全面呈现。2020年全区农村集体经济组织可支配收入超百亿元，居全国同级地区前列。获评全国农村幸福社区建设示范区。

●人居环境之变

累计建成截污管网2347公里，实现自然村截污全覆盖。城乡黑臭水体治理全面达标，7个国控、省控断面水质考核全面达标，广佛跨界河流水质同比改善27%。启动建设13个万亩千亩城市公园。

南海地改典型案例

桂城爱车小镇在全国首试“混合开发”模式，即“国有+集体”“出让+出租”“产业+社区”三个层次的混合。通过国有用地和集体用地等面积置换的模式进一步调整权属，赋予村集体优先选择的权利。改造后的商业模式也是全国独一无二。这里将创新性采用下店上厂模式，消费者可以一站式逛遍众多品牌，参与汽车改装、品牌发布会、汽车展会、运动赛事等各类体验。

临港国际产业社区效果图。/九江镇供图

片区前身为九江金属材料市场，大而杂的粗放型产业结构亟须整理。错综复杂的土地所有权界线，权属涉及24个经济社，成为土地整理的拦路虎。在实验区建设的推动下，九江镇确定将集体经济组织的土地所有权界线以规划道路为界“裁弯取直”，重新调整24个村民小组的土地所有权，整合为4个所有权，为村改工作奠定基础。

五八科创园项目航拍图。/西樵镇供图

位于西樵镇山根经济联合社，是佛山市首例可分割销售集体流转工改工项目。地块权属清晰，适用集体土地流转出让收益模式，实行“一次性收取流转出让金+逐年收取公共设施租金（设定递增方式）”。村集体感受到入市的政策红利，又保障了长期收益，降低了开发商的前期资金压力。所用土地和地上建筑物在流转期内可作为企业的固定资产，有利于融资。

有为水道

有为水道节点项目——苏村龙舟掠影效果图。/丹灶镇供图

有为水道位于丹灶镇城区西部，8公里的水路经过仙岗、西城、银河、良登和塱心5个村居，深藏着道教大师葛洪、“宋末三杰”文天祥、陆秀夫和张世杰的足迹，孕育了方献夫、康有为、陈澹浦以及8名黄花岗烈士等璨若星河的人杰。丹灶镇全面挖掘有为水道的历史文化和精神内核，打造节点工程，朝着“城市让生活更美好，乡村让城市更向往”的目标迈进。