南海，全国农村改革的先行地，改革开放后最早的“全国首富县”。

对于土地改革，南海人始终保持足够的热情。据不完全统计，从改革开放初期至今这里一共拿过17个涉及土地改革试点的牌子，从率先探索土地股份合作制，到农村体制综合改革；从三旧改造，到“三块地”改革破题，南海对外输出的土地改革经验数不胜数。

当前，制约南海破解城乡二元结构、提高城乡发展平衡性协调性的主要短板仍然在土地，特别是土地利用碎片化。

南海当前正如火如荼的开展村级工业园改造行动。（资料图）

2019年7月，省委深改委同意南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区（下称“实验区”），鼓励南海区大胆试、大胆闯、自主改，为粤港澳大湾区世界级城市群城乡高质量融合发展探索新模式。

两年来，南海区将制度建设贯穿实验区建设的全过程，持续深化农村土地制度改革：着力构建以集体土地入市机制为核心的城乡土地要素市场化配置政策体系，以土地置换和混合开发机制为核心的推动城乡空间集聚政策体系，以利益均衡机制为核心的城市更新（“三旧”改造）政策体系。

三大政策体系环环相扣，成为南海地治改革的政策框架，有力推动了南海土地结构性调整，为城乡空间重构探索了新路径。

直面痛点

土地利用碎片化的南海之痛

在此次推进省实验区建设暨村改大攻坚工作会议上，有一个词被诸多发言者反复提及——土地利用碎片化。

对于南海而言，土地利用碎片化已经成为地区实现高质量发展的最大掣肘所在。

佛平二路靠虫雷岗山南门右侧处，牌坊上写着“虫雷岗西约”四个大字，便是桂城西约。与村子一街之隔的南海大道，高楼大厦鳞次栉比，偶尔进入期间，往往给人一种时空错乱的感觉。

如果千灯湖一带的城市中轴线高点往下看，这种视觉冲击可能要来的更加强烈：一边是优美的天际线，宽敞大气的主干道车水马龙；一边则犹如低矮驳杂的城乡结合部。这是东部南海。而在南海西部则是另一番景象：成片的桑基鱼塘中间偶尔穿插着一块块的村级工业园。

紧邻繁华千灯湖畔城市天际线的就是城中村。（资料图）

改革开放后多年的“村村点火、户户冒烟”的发展模式，让南海快速实现财富积累的同时，也带来了非常严重的后遗症。虽然这几年南海强化规划引领，探索深化土地制度改革，但土地功能驳杂空间破碎的现象在南海仍然非常普遍。南海人形象的称之为“城不城、乡不乡”“城中有村、村中有城”。

而硬币的另一面是全区土地开发强度已经超过50%，除去生态绿地和耕地等非建设用地之外，还能够拿出来做城市建设和产业发展的连片空间非常紧张。

“城不城、乡不乡”的格局，严重影响着南海城市魅力和人居环境治理的提升，抑制着南海现代服务业的发展，也让南海制造业难以找到现代化的、连片的产业空间，这一切都成为了制约南海经济高质量发展的沉重包袱。南海区委改革办路骏峰表示，这是导致南海城乡面貌改善难、城乡产业提升难、城乡生态治理难的根本性原因所在。

土地利用碎片化不止表现在物理空间上，还表现在权属分布上。南海区农村集体经济组织2300多个，其涉及的权属关系极其复杂，集体土地、国有土地混杂，如何破解，考验南海人的智慧。

2020年9月省委深改委印发《佛山市南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区实施方案》（以下简称《实施方案》）。《实施方案》明确要求，以农村土地制度改革为着力点，在不突破永久基本农田总量和控制线、生态保护红线以及规划控制指标前提下，对南海区土地、生态、产业和城市布局系统规划，促进城乡全面融合。

于是，推动农村土地制度改革，破解土地碎片化利用碎片化难题，成为实验区建设的最重要目标，历史重任又一次落到了南海肩上。

打破边界

健全农村集体土地入市政策体系

2015年11月，大沥太平社区北海经济社的一块地的招拍挂，曾引发广泛关注，原因就是该地块是南海区入市改革试点以来的入市“第一挂”、征收调节金“第一例”。

该地块的推出，也标志着南海区农村集体经营性建设用地入市试点改革进入实质性操作阶段。几年后，该地块上建起了一座现代化的幼儿园——大沥镇布鲁森国际实验幼儿园。

集体土地入市流转，对于南海人而言，早已不陌生。南海地改，核心路径之一就是要激活农村集体土地，让更多沉睡的农村集体土地顺畅地走进市场，实现资源要素的自由流通。

改革开放以来，为解决发展过程中土地供应不足的困境，南海村组两级集体经济组织就开始尝试将集体土地出租给企业投资办厂。在数十年中，尽管产业在转型升级，但大量的产业载体底下的土地仍然是“集体土地”。

2005年，借着广东省出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的“东风”，南海区规范集体建设用地流转实践，先后出台了南海区的《集体建设用地使用权出让出租管理办法》和《集体建设用地使用权转让、转租、抵押管理办法》，为实现集体土地与国有土地的“同地同价同权”提供了可操作性的政策。

2015年，南海区被确定为全国33个农村土地制度改革试点地区之一，具体承担农村集体经营性建设用地入市改革任务，更是让南海的该项探索实现大步跨越。时至今日，南海已经基本形成了比较完善的制度安排，建立了包括确权登记、流转交易平台、基准地价体系等在内的集体建设用地入市体系。

然而，随着工作的不断推进，原有的政策释放空间已十分有限，与之相对的是，南海区仍然面临建设用地规模过大、用地指标紧缺、土地利用低效等问题。与此同时，集体用地建载体融资困难，如何吸引社会资本参与载体建设？建成载体，是否只能整体转让或自主经营等机制体制问题，依然是横亘在国有与集体土地之间壁垒。

如何破解南海话题，南海的答案是不断健全农村集体土地入市政策体系。

从探索租赁产权登记、畅通抵押质押融资渠道，到探索产业载体项目分割销售，再到创新利益共享机制，一系列创新让南海逐步形成了城乡统一、国集互补的建设用地市场。

以探索租赁产权登记为例，南海区积极为集体土地松绑，允许承租人办理土地使用权登记，有效保障了用地企业权益，大大提高了集体土地的市场吸引力；畅通抵押质押融资渠道，在全国首创允许租金收益权质押，截至今年6月底，集体建设用地累计融资贷款超50亿元。

此外，南海还在全国率先探索产业载体项目分割销售，允许集体土地上的产业载体办理预售及分割登记、分拆销售，进一步释放集体建设用地权能，帮助用地企业提高资金运转效率。南海五八科创园便是全国首例集体建设用地产业载体分割销售项目，首期产业用房经分割销售吸引一批高新企业入驻。

通过一系列举措，南海区集体与国有建设用地逐步趋向同权同价，城乡统一、国集互补的建设用地市场初步形成。目前，全区70%以上的产业用地来源于集体建设用地，工业用地成本明显降低，腾龙数据中心等百亿级项目在集体土地上落户。市场参与空间重构的积极性高涨，目前有社会资本参与的村改项目占比达79.7%。

连片开发

推动城乡产业空间重构

今年以来，南海区招商领域不断传出好消息。6月28日，总投资约20亿元的“飞荣达通信集成大湾区生产基地项目”签约，拟落户南海电子信息产业园内；29日，总投资15亿元的佛山国际陆港项目动工，成为佛山国家级物流枢纽首个落地项目。

九江临港国际产业社区规划效果图。

如果把时间线再拉长，上半年全区引进超10亿元重大产业项目计划投资额达325亿元、同比增长74%，2个百亿级项目落户南海，大部分是南海重点培育的“两高四新”产业项目。近两年来，南海引进超百亿元项目5个，超十亿元项目32个。

项目落地需要土地空间，优质项目多点开花的一个重要背景，是南海区以广东省城乡融合发展改革创新实验区建设为契机，强化建设用地连片整合、集约利用，推动城乡产业空间重构。按照规模连片、高效集聚的要求，南海积极整合利用国有和集体建设用地，全力推动18.9万亩村级工业园腾空间、调结构、转业态、优环境。

如果说，推动农村集体土地入市，实现国有土地和集体土地同权同价，打破的是土地的政策边界，那么连片整合，连片开放，打破的则是土地的物理边界。

如何打破一个个交织、零碎的土地空间，使得土地实现连片开发，是南海地改的另一难关。对此，南海一方面全力推动村级工业园改造，另一方面以政府统筹主导的方式，加强对集体经营性建设用地的整理优化，推动土地连片入市开发。

佛山市自然资源局南海分局有关负责人介绍，通过开展集体土地整备，组建区、镇两级集体土地整备中心，参照国有土地储备制度管理集体建设用地，对产业落后、零星分散、利用低效的农村集体经营性建设用地进行统筹整合、优化基础设施后统一招商入市，实现集体土地的统筹综合利用。目前，已经成功整备土地10宗，面积约468亩。

此外，还实施片区综合整治，对连片低效的集体土地划定片区范围，通过规划调整、权属调整、土地复垦等措施，将片区内土地重新归宗，并统一进行土地前期整理和基础设施建设。截至目前，共有2个项目纳入片区综合整治项目，面积约4858亩。

探索“产业+社区、国有+集体、出让+出租，以产业开发为主”的混合开发，也是南海促进连片改造的一大创举。该政策允许国有和集体土地连片置换，将不同权属、不同用途的土地整合入市，统一规划、统一建设、统一运营，有效推动了土地连片开发。

桂城爱车小镇便是这一政策的产物。由于早期开发无序，造成了片区土地手续、规划混乱，土地权属复杂、不规整，不同性质的土地相互穿插，给项目改造提升带来很大困难。通过混合开发，将业态单一、布局杂乱的华南汽车城改造为综合性汽车产业小镇，实现村集体收益增长4倍，预计提供就业岗位2万个、该地区生产总值增长超过3倍。

通过混合开发，业态单一、布局杂乱的华南汽车城改造成了综合性汽车产业小镇——桂城爱车小镇。（效果图）

除此之外，南海还探索房地产反哺工业的联动改造，加速推动“工改工”。要求“工改居”项目同时承担同等面积的“工改工”项目，目前全区工业用地占建设用地的比例达40%，高于30%的工业城市标准；打造千亩万亩连片现代产业社区，全面优化产业空间布局。目前，南海已新规划建设20个千亩、2个万亩连片现代主题产业园，为战略性支柱产业和战略性新兴产业提供更广阔的承载空间。

在推动土地连片开发过程中，南海因地制宜，摸索出8种可复制、推广的模式。包括国有资产主导改造模式，连片改造、混合开发模式，旧村居旧厂房混合改造模式，微更新微改造模式，挂账收储、收回出让模式，集体建设用地入市开发模式，社会资本投资改造模式，生态复垦复绿模式，一个个重点项目得以快速推进的同时，实现“城更城、乡更乡”。

实验区建设近两年以来，通过集体土地整备制度、片区混合开发、联动改造等等，南海不断打破土地物理边界，将原本零散破碎的土地进行腾挪重组，为土地利用效率低，项目落地空间不足等难题提供了新的解决方案，成为当前南海国土空间综合整治的最大利器。

未来之路

全力开展全域土地综合整治

南海地址改革的故事仍在继续。未来，南海建设广东省城乡融合发展改革创新实验区，“地治改革”仍然是核心内容。

以“地治改革”为抓手，南海城乡融合发展将如何突围？在此次召开的推进省实验区建设暨村改大攻坚工作会议上，南海明确的其中一个路径是：全力开展全域土地综合整治，统筹开展农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复等工作，实现全域土地大整治、大腾挪，构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的自然资源空间新格局。

在南海区委书记、区长顾耀辉看来，着力破解土地利用碎片化等问题，必须要加快推动国土空间综合整治、新型居住社区等重大改革项目取得更大突破。

区委副书记伍志强谈到，围绕制约全区城乡融合发展的深层次体制机制问题，要以深化农村土地制度改革和推进国土空间格局重构为重点，下大力气推动政策创新。

为此，南海提出要全力争取省授权开展全域土地综合整治试点，争取在农用地腾挪上获得更大权限，统筹开展农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复等工作，推动土地大腾挪大归并，构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的空间格局。

作为广东省唯一区级国土空间总体规划编制试点，从2019年11月开始，南海正式启动了编制工作，以此为契机，对南海国土空间布局作一次全面的调整和优化，通过构建城乡空间新格局，充分发挥规划引领作用，从顶层设计上来引导统领各项事业发展。

此外，南海提出了“四集中”，即生态、农业、城镇、产业四大空间集中集聚战略与方案，促进城乡全面融合发展。”佛山市自然资源局南海分局局长潘汝海介绍，引导城镇空间强心聚轴、农业空间集中连片、生态空间织补成网、产业空间集聚入园。

此外，南海还要继续全面深化土地制度改革。在政策创新探索上，南海继续完善集体土地转国有制度，落实好土地产权，加大土地整备，完善土地增值收益分配制度，实现多方共赢；同时，还将通过创新地券、房券、生态券等政策，加大土地整理的积极性，以更加严格的监管体系，进一步规范和提升集体土地的利用水平，以一系列的政策助推改革。

当前，南海进入了实验区建设集中攻坚的下半场。南海将继续做好土地文章，通过启动全域土地综合整治，让城镇、农业和生态空间更加集约。

未来的南海，将充满想象空间。

文/珠江时报全媒体记者 刘永亮 黄婷